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招標(biāo)工程控制價,最高限價,最低限價什么區(qū)別?

在正式施工前，以施工圖紙為依據(jù)對項目工程進行各類造價預(yù)計，是工程造價管理工作的主要內(nèi)容之一。這些預(yù)算價種類較多，包括標(biāo)底、招標(biāo)控制價、最高投標(biāo)限價等等，實務(wù)中經(jīng)常會令人混淆，為招標(biāo)管理帶來困擾。同時，各類預(yù)算價的計價依據(jù)主要依賴定額文件，后者是計劃經(jīng)濟時期的特殊管理產(chǎn)物，存在一定的局限性與滯后性。

因此，這里首先區(qū)別標(biāo)底、招標(biāo)控制價、最高投標(biāo)限價的概念內(nèi)涵，進而分析定額制度下各類預(yù)算價受到的局限影響。

1、標(biāo)底

標(biāo)底，是由招標(biāo)人或招標(biāo)人委托的專業(yè)造價管理機構(gòu)，為招標(biāo)項目編制的合理基本價格；是我國早期招投標(biāo)管理與工程造價管理的重點內(nèi)容；標(biāo)底價，代表著業(yè)主對于招標(biāo)項目的預(yù)期價格，對于報價評價有著重要影響。早期招投標(biāo)管理活動中，“標(biāo)底”往往作為投標(biāo)報價與評標(biāo)管理的核心關(guān)鍵因素出現(xiàn)：與標(biāo)底越接近的投標(biāo)報價得分越高，與標(biāo)底偏離越遠的投標(biāo)報價得分越低；偏離超過標(biāo)底一定幅度的報價作廢標(biāo)處理，失去競爭的資格。

基于“標(biāo)底”對于投標(biāo)報價與評標(biāo)管理的重要影響，標(biāo)底有著較高的保密性要求。但實務(wù)中，標(biāo)底制度卻引發(fā)大量的“尋租腐敗”與“暗箱操作”問題：投標(biāo)者送標(biāo)前千方百計探聽標(biāo)底，對業(yè)主、標(biāo)底編制機構(gòu)、編制人員，甚至政府招投標(biāo)管理部門進行賄賂收買；招標(biāo)者故意泄露標(biāo)底、聯(lián)合招標(biāo)代理機構(gòu)壓低或抬高標(biāo)價，市場競爭靠“關(guān)系”而非實力，嚴重擾亂了招投標(biāo)市場秩序。

事實上，標(biāo)底是少數(shù)實行計劃經(jīng)濟體制國家特有的造價管理概念。國際工程管理慣例中，雖然業(yè)主也會委托招標(biāo)代理人或?qū)�業(yè)的造價管理公司進行造價預(yù)估，但估算結(jié)果僅作為建設(shè)投資額度和投標(biāo)報價高低的參考，并不會作為最終投標(biāo)報價與評標(biāo)的標(biāo)準。

為了淡化標(biāo)底對報價評價的影響，我國出臺《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》規(guī)定：標(biāo)底只能作為評標(biāo)的參考，不得以投標(biāo)報價是否接近標(biāo)底作為中標(biāo)條件，也不得以投標(biāo)報價超過標(biāo)底上下浮動范圍作為否決投標(biāo)的條件。實踐中“無標(biāo)底招標(biāo)”也快速取代“有標(biāo)底招標(biāo)”的主要招投標(biāo)管理制度方式。

2、招標(biāo)控制價與最高投標(biāo)限價

目前，國內(nèi)建設(shè)工程招投標(biāo)管理主要采用“無標(biāo)底招標(biāo)”，即業(yè)主對招標(biāo)項目不編制標(biāo)底或者即使編制標(biāo)底也不以其作為評標(biāo)標(biāo)準，只是作為一種價格參考，經(jīng)由評標(biāo)委員會對投標(biāo)文件評審而后確定中標(biāo)人。

在以標(biāo)底為基礎(chǔ)的建設(shè)工程投標(biāo)報價系統(tǒng)中，“標(biāo)底”是報價與評標(biāo)的重要因素，控制著招標(biāo)價格的合理性。進入無標(biāo)底招標(biāo)階段，招標(biāo)人同樣需要一個價格指標(biāo)，將招標(biāo)活動的價格控制在一個合理的范圍，從而高效使用建設(shè)資金，這個價格指標(biāo)即是“招標(biāo)控制價”或“最高投標(biāo)限價”。

招標(biāo)控制價&最高投標(biāo)限價

依據(jù)《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范（GB50500-2013）》，招標(biāo)控制價是招標(biāo)人根據(jù)國家或省級、行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的有關(guān)計價依據(jù)和辦法，以及擬定的招標(biāo)文件和招標(biāo)工程量清單，結(jié)合工程具體情況編制的招標(biāo)工程的最高投標(biāo)限價。

由此可見，招標(biāo)控制價與最高投標(biāo)限價實質(zhì)上是相同的，僅僅在指向上因招標(biāo)人與投標(biāo)人而有所不同。之于招標(biāo)人，這個價格因素即為招標(biāo)控制價；之于投標(biāo)人，這個價格因素則為最高投標(biāo)限價。

招標(biāo)控制價VS標(biāo)底

招標(biāo)控制價與標(biāo)底，作為無標(biāo)底招標(biāo)與有標(biāo)底招標(biāo)制度下的兩種預(yù)算價，在以下幾個方面有著較大不同。

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保密與公開。有標(biāo)底招標(biāo)制度下，由于標(biāo)底對于評標(biāo)結(jié)果有著直接影響，標(biāo)底在開標(biāo)前是非公開的，因此導(dǎo)致大量尋租腐敗現(xiàn)象發(fā)生，招標(biāo)人也存在有意抬高或壓低工程造價的現(xiàn)象；無標(biāo)底招標(biāo)制度下，招標(biāo)控制價（最高投標(biāo)限價）無需保密，招標(biāo)人在招標(biāo)文件中應(yīng)如實公布招標(biāo)控制價，且需上報工程所在地建設(shè)主管部門備案，更加有利于招投標(biāo)活動的公開與公平。

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對評標(biāo)的影響。以標(biāo)底為核心的評標(biāo)體系中，標(biāo)底價格直接影響著招標(biāo)活動的最終評標(biāo)結(jié)果。無標(biāo)底招標(biāo)中，招標(biāo)控制價既不參與評分，也不在評標(biāo)中占有權(quán)重，僅僅作為一項價格指標(biāo)，發(fā)揮控制合理投資的作用。

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價格控制。無標(biāo)底招標(biāo)中，招標(biāo)控制價決定了投標(biāo)人的報價上限，一旦報價超過招標(biāo)控制價即為廢標(biāo)。有標(biāo)底招標(biāo)中，標(biāo)底是招標(biāo)人對于建設(shè)項目投資的心里預(yù)期價格，投標(biāo)人的報價距離標(biāo)底越近則越容易中標(biāo)。因此，當(dāng)所有投標(biāo)人的報價都高于標(biāo)底價，與標(biāo)底價最接近的報價投標(biāo)人仍然可以中標(biāo)，不會出現(xiàn)廢標(biāo)現(xiàn)象。

3、標(biāo)底、招標(biāo)控制價，定額編制下的局限性

從有標(biāo)底招標(biāo)到無標(biāo)底招標(biāo)，從標(biāo)底價到招標(biāo)控制價，我國建設(shè)工程招投標(biāo)管理與工程造價管理經(jīng)歷著較大的發(fā)展變革。但從根源上來看，這種變革并未動搖國內(nèi)長期實行的定額計價管理制度根本：無論標(biāo)底價還是招標(biāo)控制價，其編制依據(jù)都沿用計劃經(jīng)濟時期的定額管理制度。“預(yù)算價”脫離“市場價”，不利于項目投資的合理控制，也不利于施工單位的投標(biāo)報價競爭。

定額制度的局限性

定額是國家在計劃經(jīng)濟時期，為加強建設(shè)管理、合理安排勞動力資源制定的一項管理控制制度；是根據(jù)一定時期、范圍的社會生產(chǎn)力發(fā)展水平制定的生產(chǎn)過程中人力、物力、材料消耗的一種法定標(biāo)準。具體到建設(shè)工程領(lǐng)域，即為完成一定計量單位的結(jié)構(gòu)構(gòu)件或分項工程所需要的人工、材料、機具設(shè)備、資金等消耗的數(shù)量標(biāo)準。

從經(jīng)濟體制發(fā)展來看，定額制度作為計劃經(jīng)濟時期的特殊管理控制制度，在當(dāng)下快速發(fā)展的市場經(jīng)濟環(huán)境背景下存在很大的局限性與滯后性。定額本身反映的是過去一段時間與范圍內(nèi)的平均生產(chǎn)力水平，用以指導(dǎo)當(dāng)下或未來一段時間的工程消耗計量計價，無論標(biāo)底價還是招標(biāo)控制價都顯然是脫離市場實際的。

尤其，定額本身的編制多通過各地造價站、定額站等機構(gòu)，其主要原理即是對過去工程案例的相關(guān)信息數(shù)據(jù)進行收集、匯總、研究、分析，進而編制定額文件。這種定額編制方式耗時較長，更新頻率較慢，兩版定額文件的時間間隔往往長達十幾年。以這樣的定額標(biāo)準去編制標(biāo)底或招標(biāo)控制價，顯然是滯后于市場和行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的。

定額制度下的招標(biāo)控制價

招標(biāo)控制價或最高投標(biāo)限價，其主要作用即是將招標(biāo)活動的價格控制在一個合理的、可接受的范圍內(nèi)。其自身編制方法、依據(jù)將直接影響著招標(biāo)活動價格控制工作的科學(xué)合理。以定額為編制依據(jù)的招標(biāo)控制價，其自身帶有定額制度的滯后性與局限性：無法以建筑市場各項要素的實際平均水平，合理控制項目工程的建設(shè)資金投入與投標(biāo)報價競爭。

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招標(biāo)控制價遠高于市場平均價，即意味著招標(biāo)方的建設(shè)投資資金未得到合理利用，承包商將獲取更多的市場利潤，因此易誘發(fā)圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象；

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招標(biāo)控制價遠低于市場平均價，即代表著招標(biāo)方建設(shè)投資資金的設(shè)置不合理，承包商將無法獲得市場利潤甚至產(chǎn)生虧損，出現(xiàn)無人投標(biāo)的流標(biāo)現(xiàn)象。

此外從市場發(fā)展角度來看，招標(biāo)控制價脫離市場實際生產(chǎn)水平，一些優(yōu)質(zhì)建企難以通過自身技術(shù)、人才、管理實力贏得市場競爭優(yōu)勢，反而在低價中標(biāo)的競爭態(tài)勢下被一些低于成本價報價的劣質(zhì)建企淘汰，這顯然是有失市場公平與合理的。長此以往，建企為順利中標(biāo)不斷壓縮成本、低于成本價報價，經(jīng)營重心從提升自身技術(shù)、人才、管理實力，轉(zhuǎn)為前期低價中標(biāo)，后期通過工程變更、索賠等方式盈利，顯然不利于建筑業(yè)的高質(zhì)量快速發(fā)展。

2020年7月24日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳印發(fā)《工程造價改革工作方案》，提出“取消最高投標(biāo)限價按定額計價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”，此后各地相繼響應(yīng)中央政策意見，逐步取消定額計價。這一改革舉措引起了行業(yè)內(nèi)的熱議，不少輿論宣傳直呼“大變天”。

事實上，綜合考量上述定額管理制度、標(biāo)底與招標(biāo)控制價的編制局限性，這場看似驟然的造價改革也似乎有跡可循。依據(jù)定額編制的現(xiàn)有工程計價體系，未來勢必將被市場詢價、企業(yè)報價的市場化計價體系逐步取代，從而合理控制建設(shè)投資，有效激活市場活力，推動建筑業(yè)的高質(zhì)量快速發(fā)展。

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